《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“强化企业科技创新主体地位，建立培育壮大科技领军企业机制”。强化国有企业科技创新主体地位、推进科技创新央地协同是提升产业链供应链韧性和安全水平、健全现代化产业体系、推动经济高质量发展的必要之举。
长三角地区作为中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，以3.7%的国土面积，持续占据全国近1/4的经济体量（2023年，长三角三省一市GDP总量约30.51万亿，同比增速均在5%以上；2024年上半年，长三角GDP总额15.05万亿元，高于上年同期水平），而以上海国投、安徽国控为代表的国资国企改革案例日益凸显了国有企业作为支撑科技创新发展的顶梁柱地位。自2019年长三角一体化发展正式上升为国家战略以来，区域内伴随产业结构转型、产业梯度转移的要素流动愈加充分，如何更好强化长三角国有企业科技创新主体地位，以创新体制机制改革培育壮大一流科创领军国企，进一步聚焦新质生产力培育发展，强化跨区域产业创新和科技创新协同，提升人才、资本、技术、数据等高端要素循环流动和资源配置活力，亟待更深层次的机制创新和协同探索。
一、博采众长：完善创新体制机制的“长三角国有科技创新”案例
（一）发挥比较优势，探索长三角航天产业一体化的“技术+资本”蓝图。上海老港镇见证了中国航天T-7M探空火箭的第一步，依托上海航天技术研究院、上海空间推进研究所、中科院微小卫星创新院等研发优势，汇聚了上海格思、埃依斯、欧科微等国企与千寻位置、华测导航、司南卫星等民企，积极打造“双核多点”空天格局。面对国际竞速、“先占先得”的频率轨道资源和“凯斯勒现象”的频繁发生，以及布局下一代通信技术的宝贵时间窗口，作为“大飞机”和航天赛道的主战场，长三角国资依托上海“双核多点”的产业战略布局和江苏、浙江、安徽在制造、数字、科研等方面的比较优势，凝聚着高校、院所、企业等多方产学研主体，正在以“错位协同”为特点，引育一流航天领军国企在长三角壮大发展生态。
一是从空间看，央地合作助力核心技术协同攻关。上海拥有中国商飞、中国航发商发等龙头央企，在祝桥、临港和张江等区域有着较为完整的航空航天产业环节。此前，航空航天领域更多布局航空领域，在航天产业领域尚缺乏有引领性的龙头企业，对此上海聚焦“长三角联动”和“市区联动”，正在以比较优势将航发研制央地技术攻关经验辐射到航天工业应用领域。例如，上海市政府与中国卫星网络集团签署战略合作框架协议后，《关于本市推进空间信息产业高质量发展的实施意见》明确“引导空间信息科学团队向张江科学城集聚”，为浦东助力商业卫星批量设计制造、研发可重复使用火箭、提升数字化智能化制造能力指明新方向；中国工程科技发展战略上海研究院于2022年启动“以上海为中心的长三角地区通用航空发展战略规划”项目。
二是从项目看，国有创投发挥联动协同发展优势。21世纪以来，国内每年入轨航天器全球占比先上升后下降，例如运载火箭发射方面中国运载火箭发射量于“十三五”期间超赶俄罗斯、与美国持平，但是由于SpaceX“星链”后来居上，近年来，国内入轨航天器全球占比呈下滑趋势，对此上海国资创新“产业＋基地＋基金”联动发展模式，2021年起部分区域“科创母基金+子基金”招投联动以“耐心资本”支持商业航天迎难而上。作为产业链带动效果明显的投招案例，目前以蓝箭航天为代表的航天龙头企业已与京津冀、长三角多家高科技企业建立合作关系，为其量身定做航空产业特需的高耐温、高稳定性材料，增量布局研发与产业中心于长三角以与京津冀总部联动，并加速区域航天产业国企与其嘉兴、湖州发动机研发基地、总装车间联动效率，助力引领产业链技术创新与产业经济发展。
（二）文创科技共生，打造大都市要素链接的国资磁吸窗口。当前，全球顶尖城市大多在中心城区实现了科创与金融、商业、文化“四位一体”的战略布局，涌现出一批兼具历史意义与未来气质的文化地标。从“十三五”到“十四五”，长三角地区在以文化地标承接文化魅力和未来产业方面细处落子，为以文化元素携手土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素领域形成文创产业高地提供了良好借鉴。
一是以“三生融合”为生长架构，厚植“文创+科创”发展土壤。例如，对标纽约曼哈顿硅巷、伦敦硅环岛等全球“文创协同科创”案例，2023年起上海市黄浦国资与上海地产集团共同续写“后世博”城市记忆，以“中央科创区”牵手“世博城市最佳实践区”与“文化博览区”，共同打造生产、生活、生态“三生融合”的科创引领区，正在搭建以数字科技、生命健康为核心，科创服务业为支撑的“2+1”产业创新体系，将对前沿探索、多元融合嫁接在海派城市的发展之中。再如，对标日本秋叶原城市更新案例，上海市徐汇区正在依托米哈游等龙头企业，围绕ACG文化“国资+民资”共建产业生态，开启包括但不限于动漫博物馆、VR展馆、演出舞台、IP地标建筑、文化书店等在内的“二次元城市更新”项目。
二是以“艺术+”为发展理念，促进国际磁吸、产业集聚双轮驱动。随着中心城区地价的不断上涨和旧城改造的加快，此前国内外部分文创产业曾逐步向环线周边地区集聚，一度呈现出由内向外发展的态势，但在“科技回归都市”趋势下部分长三角园区以纯艺术魅力避免了文创产业的迁出压力，并且在长期运营后形成了吸引国际文创案例、园区入驻不降反增的案例。例如，由东方国际旗下上海M50文化创意产业发展有限公司运营管理的M50创意园以分散混合布局处理展览、办公、商业等功能组团，将画廊、展厅、工作室等功能混合“自由生长”在园区建筑当中，促进未来产业、科幻文化与传统文创产业的共生交融，既有以“元宇宙”为主题的“M50上海当代艺术周”问世，也孕育了珀德画廊在20号楼开展的“电子羊会梦见仿生人吗？”等科幻艺术展，吸引美国、法国、意大利等国家地区的中外设计创意人士走进上海，磁吸来自全球32个国家、地区和十多个省市的168家企业，在后疫情时代依托于莫干山路涂鸦墙等艺术地标凸显了都市青年、国际游客的人文吸引力，“十三五”后期出租率达97%、“十四五”初期出租率达99%。
二、瓶颈制约：长三角培育一流科创领军国企面临的三大问题
（一）要素成本居高，土地资源呈现“稀缺与低效”的局面。土地要素作为所有生产要素和生产活动的空间载体，为产业发展提供必要的物理空间。《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》提出“到2035年规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内”等要求，上海工业用地总量已逼近“天花板”；《上海市城市总体规划（2017—2035年）》指出到2035年将工业仓储用地比例大幅压缩10%—15%。面对低效建设用地减量不断推进，用地指标严重稀缺而工业用地需求持续攀升的局面，一方面，各地正在围绕“工业上楼”新地标推动产业向上向新；另一方面，我国公募REITs自2020年4月推行试点以来，虽然至2024年6月末已上市37只、合计发行规模超过千亿元，但是城市间围绕试点行业与重点资产的公募REITs、类 REITs 等创新模式的“资金、资产、资本”循环尚未积极合作布局，这为长三角地区加快推动土地要素市场化配置综合改革提供了发展启示。
（二）要素流动受限，资源人才面临“拥挤与缺乏”的矛盾。长期以来的行政分割和市场壁垒，尚未健全的统一要素市场是制约创新资源在区域内畅行的关键因素，对此长三角区域一体化联动效应亟待进一步释放。以基础设施配套为例，交通设施配套衔接不够、“断头路”问题依然突出、民用机场分工合作低效等现象仍不鲜见；以人才要素为例，“七普”数据显示，长三角地区人口“扩容战”愈演愈烈，盐城、淮安、铜陵等地人口流失严重，上海、苏州、杭州、合肥等头部城市人才虹吸效应明显，但是高端制造业面临高素质复合型人才不足的困境，部分归因于高校传统人才培养模式与产业经济高速发展之间的失衡。聚焦未来赛道，干湿结合实验室资源是发展人工智能制药的重要需求，脑机接口等领域是脑科学、计算科学、信息科学和生物医药等领域的跨学科产物，因而高校、企业、政府的人才资源复合凝聚成为强化国企科创主体地位的主要因素。
（三）产业布局趋同，域内发展形成“同招与同投”的问题。一方面，长三角地区头部城市（GDP万亿元级）强劲的发展态势与腰尾部城市相对滞后（如苏北、皖北、浙西南地区）的发展现状之间存在落差，致使区域内创新研发能力与产业水平不匹配。另一方面，长三角地区各地市之间产业结构虽然呈现较为明显的梯度效应，但在部分优势产业、战略性新兴产业及未来新赛道布局上仍存在较高的相似性和重合度(《推进长三角一体化发展实施方案》显示三省一市集中布局电子信息、生物医药、高端装备、新材料、节能环保、新能源和智能汽车等新兴产业，各地市之间竞合关系将长期处于竞争大于合作的态势)，创新供给与产业需求结构性供需错位本应带来协调布局，但城市群乃至城区间产业招商与招投联动的同质化竞争依然较为严峻，制约着长三角地区创新链产业链的深度融合。
三、错位协同：强化长三角国企科技创新主体地位的机制创新路径思考
（一）做好“固定资产”长期排摸，提升国资盘活互补力度。资源配置效率，立足二十大“区域协调发展战略”等四大战略和《决定》“加快发展建设用地二级市场，盘活存量土地和低效用地”等具体要求，面对两年来REITs市场资产盘活由快到慢、二级市场由热到冷的局面，建议长三角REITs创新整体开发建设投融资模式, 形成“资金、资产、资本”一体化循环。
一是鼓励跨区整合资源，推进国资布局形成“1+1>2”式强强联合。围绕公募REITs常态化发行中共性要求和需求调整，以北京国管近年受让国开泰富基金公司部分股权、战略投资首程控股等案例为对标，建议长三角代表性国企（如临港集团、张江高科等产业组织服务商和地产集团、陆家嘴集团等城市开发运营商）做好交通、能源、市政、生态等存量资产、仓储物流、园区、新基建、租赁住房等增量资产和商办等各类潜在扩募资产的梳理和储备，围绕运营时间、收益分散、项目现金流、资产规模等对标差异，鼓励城市群以比较优势开展资产整合、以错位发展推进分类迁移、以常态机制探索利益共享与风险共担，研究“项目建设—Pre-REITs孵化—公募REITs上市—资产运营—收益回笼与继续投资”长效闭环的城市群国资整体盘活施工图。
二是鼓励培育重点资产，为新基建厚植“制度创新、减税激励”的良性土壤。此前源于数据中心的特殊性与安全性，四年来，REITs项目一直未能成功发行，近日《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目常态化发行的通知》提出包含数据中心类资产的常态化发行，为以数据中心REITs为路径开辟新基建有序生长转移指出方向。面对全球顶级机构对数据中心基建项目大规模布局的竞争压力（例如黑石集团与数据中心运营商Digital Realty Trust Inc花费70亿美元共同打造美国数据中心，在英格兰北部投资数十亿英镑建设“超大规模”数据中心），建议国家层面以数据中心等新基建资产为试点优化REITs税收政策体系，从简化税收流程、明确税收细则、加强跨部门协调等方面优化对数据中心REITs税收优惠，并鼓励国有企业与黑石、凯德、KKR等国际机构合作探索。
（二）塑造“顶科人才”共享机制，推进产业梯度有序聚拢。以产业人才为代表的劳动力市场变化直接推进产业赛道向特定技能劳动力丰富的地区迁移，此前长三角依托《人才发展“十四五”规划》《关于促进示范区人才建设的若干意见》相关文件不断优化长三角人才一体化政策环境，针对从具身智能、脑机接口到复杂性科学等热冷赛道，未来针对顶科人才数字化改革赋能、针对复合型学科重视培育尚有发展空间。
一是化散为整，建立长三角一盘棋人才项目规划招引机制。随着上海（例如黄浦区中央科创区、徐汇滨江“一港、一谷、一城、一场、一湾、一心”、浦东新区金色中环等各区重点项目）、江苏（例如太湖、南京、徐州“三大科创圈”）等重大科创战略加紧推进，规划落地、任务协调、建设招商等内部统筹和融入长三角一体化错位布局、开展跨区域产业有序迁移都需要产业、规划、招商人才的“大国资”格局，围绕重大项目一体推进、全链服务有序合作，建议以国际爱尔兰投资发展局（IDA）、国内广州市投资发展委员会（CIDC）为对标，围绕上海一盘棋、长三角一盘棋目标，试点统筹各级规划、招商力量，建立选取长三角部分城市群顶科人才需求、规划招商协同等元素数据库，逐步建立统一市场、统筹牵头的从上海到长三角的投发招商层级一体架构，避免区与区、城市群针对重大项目和重点人才的内耗竞争。
二是聚木成林，组建长三角产业投行专家“集中问诊”机制。脑机接口、AI制药、AI芯片等赛道的发展问题已非独立专家、区域智库之能力可判断（例如脑机接口赛道除深圳市光明区等地外尚无产业政策，其产业发展与投资判断需形成计算机科学、神经科学的复合型专家的发展合力），建议一方面针对长三角共性发展产业赛道，建立“长三角产业投行问诊医院”，增大长三角国资产业投行专家联动效应，化“同质化招投竞争”为“集中型产业把脉”；另一方面，提升城市群之间创投基金和产业基地的产融联动频率，“以强带弱”“以资换资”，例如，城市群以浙江两类公司联盟等案例为借鉴，着力发挥国有资本运营公司在产业园区、智库服务方面优势，发挥区域国有资本投资公司在上市公司、科技金融方面优势，联动市属产业集团在上市公司和场景应用方面优势，构建长三角一行业一基金、一园区一基金的“科技+产业+基金+基地”联动互动模式。
（三）推动“长期资本”聚沙成塔，建设国资基金合作联盟。招投联动是企业扩张和产业迁移的驱动力。江苏省、安徽省、天津市等地纷纷出台天使投资引导基金管理办法和国有创投管理办法（以南京市《国有创投企业创新激励管理办法》为代表）以及近日《广东省科技创新条例》提出“职务科技成果单列”“国有创业投资基金不同阶段不以国有资本保值增值作为主要考核指标”的创新举措，科技创新领域国资布局的“小、散、弱”现象正在逐步改善。但是，投资环境如果趋同往往容易滋生区域间同质化竞争的现象，而倘若区域间容错机制差异过大又会促使“0到1”和“1到10”创新策源项目快速迁移。建议长三角等区域形成细分领域头部创投机构合作机制，形成推动产业梯度有序迁移的长三角国有创投合作探索。
一是围绕长三角产业发展特征，科学设计容错、让利制度体系。在制度设立方面，建议深刻考量全球竞争下产业特征（如考虑到星链速度航天领域须加大容错力度、考虑到计算生物学创新传统创新药容错须重新审视）、国际案例（如国际创投一般偏好“阶段投资”，而国内创投曾一度热衷“对赌协议”）、国内经验、区域联动等元素，综合考量种子基金、天使基金、创投基金等偏早期基金与A轮之后的偏后期基金市场化运作规律，将全生命周期的综合性基金以不同比例纳入国有创投容错机制内，通过设立不同阶段容错比例与让利比例机制的“S型曲线”来确定可接受损失与投资激励的量化区间，并为正负反馈调节留下操作指引，助力长三角创投同频共振。
二是针对长三角创投资本表现，持续推进阶段考核、动态调整。按照负反馈调节的双重操作指引, 为及时了解容错机制与先行规章制度的冲突以及责任认定程的堵点，建议定期聘请独立第三方或组建相关机构对长三角内创投平台的投资绩效与容错情况进行系统评价，根据产业孵化投资情况对容错让利曲线采取动态调整，并由财政、国资监管部门等相关单位与国有创投机构联合确立采取调整的容错比例与让利比例。此外，考虑到存量国资基金将于“十五五”前期达到退出顶峰，立足“32号令” 等制度现状，建议长三角范围内以浦东引领区立法等区域为试点，率先打通国资基金份额市场化流动的制度堵点，借鉴国际先进金融体系亮点，于长三角重点产业集群范围内精选产业，探索开展不评估只挂牌或只进行重点内容评估的制度探索，助力上海股交中心等机构更好服务长三角产业高质量迁移。
（四）围绕“技术生态”长期稳定，设定国资动态预警机制。当前，产业链供应链安全稳定成为关乎国家安全的一项重要而紧迫的任务。联链世界级产业集群非一日之功，为避免外循环呈现“高不成、低不就”的特点，环节内循环上下游不协同、不信任、不均衡等现象，建议长三角产业链布局有所为有所不为，形成以合作促韧性、以引导均冷热的发展方向。
一是以合锻韧，形成区域间优势互补、内外共进发展模式。围绕未来产业重大项目，建议鼓励各类企业积极融入长三角一体化发展战略,依托长三角产业规模优势与国际窗口优势，加强长三角地区及重点城市区域间重点产业主动迁移与分工协作,例如，上海层面浦东、浦西可针对AI制药等未来产业加大合作探索，以ATOM、MELLODDY等项目得失为对比，围绕生物数据大平台构建集药企、医院、隐私计算企业等于一体的实体化联盟架构，推进市区国资主导、重点医院药企参与，链接浦西三甲医院资源优势和浦东上海临床研究中心、上海临床创新转化研究院等创新优势，构建政府或国有资本提供资源资本、医院药企提供数据支撑、隐私计算企业提供数据保护的平台运营机制，为国内 AI 制药上下游企业赶超跨国药企提供高质量数据积累，形成握指成拳而非同质竞争的产业合力效应。
二是未雨绸缪，探索长三角资源要素互补的产业引导机制。为避免突发事件、个性事件对区域产业链的破坏再次发生，建议长三角重点城市间逐步建设重大产业项目动态监测预警系统，分析预测外部冲击对长三角重点产业项目的要素补给制度，协同产业主管部门、海关、财税、统计、运输等共建产业链预警系统，以要素供给、需求变化等为支撑，及时统计重点产业链变化状况。针对创新药等领域一、二级市场价格倒挂，冷热赛道差异化严重等问题，建议围绕“以资本约束资本”省市合作设立长三角产业集群产业迁移基金，加速研究共性产业问题的资本链解决思路，一方面聚焦为纾困项目做好决策研究基础，另一方面避免科技创新处于“跟随”状态，为过热赛道降温、为过冷赛道纾困，以产业链上下游协同推动区域产业有序转移。
（五）聚力“产业数据”分级流通，擘画场景行业流通生态。数据要素是新的生产要素，近年来江苏、陕西、湖南、湖北、上海、云南等省级行政区和厦门、杭州、**、南京等城市相继组建省市级数据集团公司，并且广东、山东、四川等国内相关区域已基于隐私计算等路径开展数字范式转化先行应用，逐步成为区域国企承接产业转移的差异化要素的先行支撑条件。为攻克产业数据“不能通”“不敢通”“不畅通”等问题，可以采取以下措施。
一是资源开放，激励引导，探索长三角产业数据交流高地。在数据共享方面，建议长三角针对产业目标与企业需求，搭建具有基础性需求的产业数据平台，有序开放行业特征明显的相关基础数据，在完善业务平台和法律规章制度的基础上建立分级分类的行业数据申请制度，同时为保护鼓励中小微型企业，可适当降低或免除其数据申请费用，以激励中小微企业的研发创新，并鼓励中小企业借助隐私计算等方式加强产业数据互联互通。在数据合作方面，建议长三角国资以奖惩机制鼓励产业链主导企业针对中小企业逐步开放数据要素资源，深化科创领军国企与中小企业数据合作，形成数据要素交流“白名单”。此外，为构建负责任的数据经济框架，在完成试点行业数据确权、构建隐私计算标准与认证体系的基础上，建议对探索数据信托等结合数据保护与金融制度发展路径的区域与机构进行正向激励。
二是选取场景，试点行业，打造长三角重点数据流通生态。在场景探索确权方面，建议对航运、物流、贸易等供应链业务场景，依托各地数据集团、数据交易所等国资布局架构，建立清晰的数据确权机制流程，借助中远海运“航运宝”等平台经验，将相关数据的所有权赋予数据生产方，并加强业务合同的确权引导。在数据分类方面，建议选取数据密集型行业开展行业数据分类分级试点管理，依托“6+1”上海自贸试验区联动创新区等区域优势建立从场景到行业的国资产业数据运营图谱。
（作者为上海黄埔科创集团有限公司战略发展部副部长（主持工作））
