近年来，浙江省湖州市南浔区持续深化“千村示范、万村整治”工程，以群众高度关注的村级工程为切入口，以清廉乡村建设为主抓手，创新“制度+数智+民主”叠加治理模式，有力破解监管难题、减轻基层负担、化解廉政风险，有效推动基层治理，助力乡村振兴。“村级工程智治一件事”应用获评“全国新时代清廉乡村建设与乡村治理现代化”十大优秀案例、浙江省营商环境优化提升第二批“最佳实践案例”、省“七张问题清单”三季度总榜示范案例、省市数字化改革典型场景。
1、南浔区村级工程智治模式的探索实践
（一）创建“三库”机制，以制度治理实现“治理有方”
一是建立“造价库”，定价源头控制。针对以往“村干部不会造价、价格由承包方说了算”的问题，成立村级工程参考价商定委员会，集体研究确定房建、交通、市政、农水等常见工程面上参考价，作为村级工程造价依据，并定期进行维护更新，建立造价手册，组织造价培训，从源头解决价格虚高、随意定价、镇村定价不平衡等问题。目前，已定立34种常见工程共404道施工工序面上参考价，基本满足所有30万元以下村级小额简易工程的造价需求。
二是建立“工匠库”，资源有序盘活。针对原先有资质单位“只招不做、层层转包给本地施工人员”的问题，按照有技能证书、有施工团队、有营业执照、无违法记录、无诚信问题“三有两无”标准，成立由农村建筑工匠为主体的工匠库，作为村级小额简易工程的竞包主体，建立信用评价、动态管理、定期培训等机制，变层层转包为直接竞包、变无序开工为细致做工、变单兵作战为抱团共富。近3年，全区8000余个村级工程由1300余家工匠团队承接，有效带动5000余名农村劳动力就业，人均增收3万余元。
三是建立“质监库”，质量全程监管。出台《村级工程全生命周期质量监管办法》，围绕按图施工、施工工艺、材料质量、业务技能等内容，构建区、镇街、行政村、群众“四级联动”监管体系，通过汇集各级监督发现问题，形成“工程质量问题清单库”，落实闭环整改，并与工匠信用评价自动关联，合力破解偷工减料、以次充好等工程质量问题，实现工程质量全程可控。如2022年以来，该区练市镇组建工程质量监管人员库，对所有工程开展全覆盖提级检查，发现并推动整改问题1200余个，确保工程质量合格率达100%。
（二）打造“数智”平台，以数智治理实现“治理有效”
一是功能一体集成，提升“实用”性。按照“制管与智管同频”的工作理念，将“三库”机制作为核心功能，开发建设“村级工程智治一件事”应用。设置项目管理、质量管理、造价管理、工匠管理等模块，纵向贯通省、市、区、镇、村、群众等六级用户对象，横向与“浙农经管”“监督一点通”等平台实时互联互通，以工程造价智算、施工单位智管、中标单位智选、工程质量智控、风险隐患智判、信息数据智享，强化应用的实战实效，该平台在湖州也全域推广应用。
二是操作一键直达，提升“好用”性。行政村依托项目管理模块，实现村级工程立项、发包、验收、结算、支付、变更等全流程线上运行，通过一键录入，实现自动造价、自动筛选、自动开标、自动归档，达到“减负、留痕、规范”三个效果的有机统一。施工方通过外部门户网站，可查看所有工程的发包公告、成交公告等信息，并可线上注册、报名、报价、咨询，参与村级工程项目的竞包，实现“不见面发包”，有效破解围标串标、优亲厚友等问题。在应用迭代升级时，组织所有村级操作员对应用进行评价，满意度达99%。
三是监管一屏掌控，提升“管用”性。开发建设“村级工程智治一件事”驾驶舱，归集村级工程各个环节运行数据，自动分析“三库”运用、多维分布、工程进度、审批时效、群众评价等情况，为面上决策提供数据支撑。同时，构建拆分、转包、优亲厚友等监督模型，与公共资源交易、工商登记、行政处罚等外部数据比对分析，精准发现虚构工程、违规变更、围标串标等违纪违法行为，实现监督“一览无余”。2022年以来，依托系统预警，对12名超48小时未对工程立项审批的镇村干部进行约谈，强化各级干部履职意识。
（三）拓展“群管”渠道，以民主治理实现“治理有感”
一是群众来决策。紧盯工程立项、预算、变更、结算等重点决策环节，严格落实村两委负责人建议、村党组织提议、村两委联席会议商议、党员大会审议、村民代表大会决议流程，及时公开决议结果、实施结果，充分保障党员群众“事前建议权、会中表决权、事后反馈权”，实现工程“做不做、做什么、谁来做、怎么付”等事项，大家来决定。如，在“村级工程智治一件事”应用新增工程项目时，必须上传村民代表大会的会议纪要才能立项，切实推动村级工程共治共享。
二是群众来监督。各村均成立由监察工作联络站成员、廉情监督员、村民代表、能工巧匠为主体的工程监督小组，按照“一项目一组建”的原则，对工程质量、工程进度、工程变更、安全生产、廉洁施工等情况进行监督检查，填写施工现场记录单，提出意见建议。如，该区千金镇朝阳村将工程监督小组成员库张榜公布，项目实施前由村民代表大会选出5-7人的监督小组，并将监督结果定期公示，有效保障村民监督权。
三是群众来评议。每个工程项目生成一个“工程监督二维码”，并在工程实施现场进行公示。群众通过扫描二维码可查看工程立项、审批、变更、质监等各个环节的详细信息，并可贯通“监督一点通”平台，对工程建设情况进行评价或者投诉举报，实现“码上评议”。如，2022年8月，该区菱湖镇收到群众投诉竹墩村拆分工程的信息，经过核查后发现虽不存在工程拆分，但项目未严格执行工程预发包流程，相关人员受到批评教育处理。
2、村级工程智治模式的三重效能
（一）从监督效能来看，以制度化推进资源整合，实现了权力监督法治化协同化
乡村社会是熟人社会，乡镇纪检监察组织与村干部、基层社会人情关系网络相互交叠，极可能造成监督权力的非正常化运作，导致基层监督选择性执法，进而出现“监督权腐败”问题。另外，在全面推行“一肩挑”的情况下，村级组织负责人掌握了较大的权力和资源，包括村集体资产的日常管理权、村庄基建项目的发包权等等。这种权力的相对集中给基层监督带来了较大挑战，极容易导致权力滥用和腐败问题。将数字技术嵌入基层纪检监察工作中，实现了组织内监督数据的充分流动，同时也理顺了跨部门协调合作关系，实现了权力监督法治化运作，从而有助于实现整体性监督的组织目标。
南浔区根据村级小微工程建设的关键领域，从工程建设的实际需求出发，通过数字技术进行资源整合和实用性改造，建立了“造价库”“工匠库”“质检库”，并以“三库”机制来规范小微工程的监督业务程序，实现了“源头—过程—结果”的全流程数字化监管。在这个过程中，“三库”是南浔区村级智治模式的基础性数字技术支撑。区纪委监察委和乡镇纪委监察办是运用数字技术的核心监督部门，以整体性政府的形式推进村级小微工程监督平台建设和运行工作，形成了“区—乡镇—村”的纵向监督部门分工体系。具体而言，南浔区纪委监察委负责统筹全区范围的监督平台建设和管理工作，区住建局、区交通局、区水利局、区农业农村局等相关数据管理部门专门负责协调跨系统数据库、管理监督数据和协作开展监督工作，为“三库”建设提供了有力的组织环境支撑。村级层面通过“村级工程智治一件事”场景应用，从源头上杜绝了工程管理乱象问题。可以说，“三库”机制建设打破了数字应用的制度性障碍，并以数字技术为支撑强化了组织内部资源的系统性、整体性和协同性，使得基层纪检监察组织掌握了村级小微权力运行全过程、全领域的数据，大大提升了监督数据的查询效率，从而从整体上提升了村级小微权力监督的精准性和有效性。
（二）从行政效能来看，以数智化实现流程再造，实现了村务办理标准化高效化。
过去，在村级小微权力监督过程中往往由于监督数据缺失，信息核查过程繁琐，监督流程模糊，监督业务不精通等问题严重影响了监督实效。数字监督作为一种新型的权力监督形态，它摆脱了物理空间的限制，通过在权力运行轨迹中实现权力监督和数字技术嵌套，一方面，既可以大大减少监督的时间成本和管理成本，提高监督绩效；另一方面，数据信息的透明化还可以直接有效杜绝可能存在的反监督问题和地方保护主义等腐败行为，从而降低廉政风险。
南浔区村级智治模式实质上是运用数字化手段打通了各部门之间的信息壁垒，通过对村级小微工程的流转和处理进行标准化、流程化和可视化再造。从村务办理的效能来看，一方面，体现在“关口前移”推进了项目审批的标准化。针对以往村级工程建设过程中特别是30万元以下村级小额工程年均量超4000个、涉及资金近6亿元，由于审批不规范导致建设成本高、管理乱、质量低、风险大等问题，南浔区2019年建立了多方式发包机制，规定复杂类工程公开发包、30万元以上简易类工程竞价发包、30万元以下简易类工程直接发包、零星类工程预发包、服务类项目谈判发包，对41种村级常见小额工程逐一明确发包方式，并出台《村级限额以下工程建设规范化管理若干意见（试行）》，并在此基础上于2020年开发建设“村级工程智治一件事”应用，村干部在村务管理上实现了照单操作，大大节约项目前期启动时间，也彻底杜绝了项目发包“灯下黑”问题。另一方面，体现在“全程监管”实现了工程建设的高效化。在南浔区村级智治模式运行过程中，彻底打破了传统监督模式，充分发挥了“数据站岗”“数据说话”和“数据问责”等基本职能，通过“线下与线上同步，制管与智管同频”，实现了在监督主体上以国家权力机关为主转向多元主体共同参与的转变，在监督流程上从程序繁冗、权责不明的模糊监督向流程精简、权责明晰的留痕监督的转变，在监督组织上从链条化科层组织的粗放式监督向扁平化网络组织的集约化监督的转变，从而实现了小微权力监督向更客观公正、精准智能、防微杜渐的方向发展。该模式运行以来，共计节约村集体资金2亿余元，每年村均减少工程开支超30万元，实现村级工程领域连续4年“零信访”“零违纪”。
（三）从治理效能来看，以全过程驱动群众参与，实现了基层社会治理民主化。
乡村是基层治理的重要场域，推进基层社会治理民主化是开创乡村“生活政治”新局面、维护乡村秩序与活力相统一的重要内容，也是激发全过程人民民主推动基层治理效能的现实需求。而民主作为一种制度，就需要耗费制度成本。建立一套科学的民主制度体系并确保其有效运行，也必然要付出包括了人力、物力、财力和时间等多个方面的资源消耗成本。因此，从民主的成本视角分析，传统的村级小微权力监督模式需要村民付出更多的信息成本、沟通成本、时间成本、机会成本等诸多要素在内的成本，而在收益不确定的情况下，更多的村民就会选择从参与中退出。利用数字技术赋能乡村治理，是提升基层社会民主自治的重要举措，也是提升乡村治理向高水平、现代化转型的重要手段。将数字技术运用到乡村治理过程中，能够通过各数据平台划分责任部门，精准描述乡村治理各层面的发展情况和村民对各相关服务的真实诉求，拓宽各类主体参与治理的渠道，也降低了各主体间沟通的成本，从而使得“人人都是权力的监督人”，更好发挥治理优势。
南浔区依托“村级工程智治一件事”应用载体，构建起了“党委主导、纪委推动、农业主抓、部门联动、乡镇落实、村社运用”的责任体系。村社在运用过程中，构架起了对小额工程项目的“民主决策、民主监督、民主评议”全生命周期监管，从而实现了村级工程监管由分散向集成、由无序向有序、由人治向数智、由低效向提质“四个转变”。这种机制运行实际上是依托数字化基础，将全过程人民民主机制嵌入了乡村治理，从而形成了一种强大的逆向推动力，这种力量一方面可以激发农村基层党组织自觉树立起健全的民主意识，以开放包容的姿态与群众形成和谐互动的关系并能及时准确回应群众意愿，筑牢乡村治理的民心根基。另一方面，也能够拓宽乡村治理的多维空间场域，使得群众亲身融入民主实践的每个环节，激发其精神富足感与政治认同感，并积极参与村级公共事务、行使公共治理权利，推进“全民在场”“全民参与”“全民共享”，从而确保基层社会治理活力与秩序之间的相对平衡。
作者简介：
刘艳云，浙江生态文明干部学院（中共湖州市委党校）教育长、副教授。研究方向：基层党的建设。
基金项目：
2023年度浙江省哲学社会规划立项课题“全过程人民民主视域下村级小微权力监督的优化路径研究”(项目编号:23NDJC434YBM)的阶段性研究成果。
