各区县人民政府，市府各部门，市直各单位：
为深入践行习近平生态文明思想，全面贯彻党的二十大及省第十五次党代会精神，对标“两个先行”奋力实干争先，高水平建设生态文明典范城市，根据中央和省关于加强自然资源保护，坚守资源利用底线的要求，现就深化自然资源执法共同责任制，构建自然资源“全链条、大执法”综合监管体系，“零容忍”遏制违法违规行为提出如下意见。
一、提高政治站位，坚决守住自然资源保护底线
（一）全面提升自然资源保护的政治站位。自然资源保护利用是生态文明建设的重要内容，习近平总书记高度重视自然资源。近年来，生态建设的政治责任前所未有，粮食安全的重视程度前所未有，资源保护的工作压力前所未有。各地各部门要牢固树立生态文明“国之大者”，坚决担负起自然资源保护的政治责任，增强守土有责、守土尽责的责任意识，处理好资源保护与发展保障的关系。要以对历史负责，对人民负责的态度，坚决依法利用和管理好自然资源，坚守生态红线、耕地红线，把最严格的资源节约集约利用制度和耕地保护制度落到实处，全面提升我市自然资源治理体系和治理能力现代化水平。
二、坚持规划引领，强化“前端疏导”，源头防范自然资源违法行为
（二）科学编制国土空间规划。转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率，在“三区三线”划定成果的基础上，加快编制国土空间总体规划，为高质量发展及重大项目建设提供空间保障。要统筹合理安排永久基本农田、自然保护地、生态公益林、建设用地、国土绿化、矿产资源开发等自然资源的空间布局，落实耕地、林地、湿地保有量，锚固国土空间开发保护格局。
（三）统筹指导各类专项规划。强化国土空间总体规划对交通、能源、水利、林地、矿产资源、自然保护地等专项规划的指导约束作用，统筹和综合平衡各地区、各部门、各领域重大平台、重点项目、重大基础设施的空间需求，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性要求。经依法批准的专项规划纳入省域空间治理数字化平台，并叠加到国土空间规划“一张图”上，推进全域自然资源空间治理现代化。
（四）建立健全用途管制制度。在城镇开发边界内编制详细规划，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，编制“多规合一”的实用性村庄规划，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式;自然保护地、重要水源地等纳入生态保护红线，实行特殊保护制度，生态保护红线内自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。强化用地用林计划管控，围绕“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，完善项目库建设，推进计划精准化、差别化、节约化配置，建立资源要素“蓄水池”，加强计划调控与执法监管的衔接，从源头上防止自然资源违法行为发生。
三、加强审批服务，强化“中段监管”，依法依规利用自然资源
（五）主动靠前服务，保障项目规范用地。各地各部门要建立交通、能源、水利等重大项目跨部门协作会商机制，按照重大项目开工建设计划，提前介入，及时指导和做好服务保障，切实解决项目前期推进中信息不对称、深度不统一、进度不合拍、层级不一致等问题。项目方应当依托省域空间治理平台，就项目是否符合空间规划和用途管制要求开展空间适配，充分研判补充耕地、永久基本农田、生态保护红线、林地占用等空间制约因素，有效指导项目优化选址选线，及时发现并化解存在的问题。加强重大项目可研阶段的预审和选址论证，指导服务好先行用地审批、临时用地审批和用地用林审批，防止“未批先建”，避免重大项目出现违法行为。
（六）优化审批流程，切实提高审批效率。各地各部门要继续深化“放管服”改革，充分行使省委托的用地用林审批权，优化程序、调整时序、规范标准、简化材料，进一步提高用地用林审批效率。推进“多审合一、多证合一”改革，提前论证谋划永久基本农田补划和耕地占补平衡落实，提前落实好用地用林前置审批手续的办理，加快启动土地征收工作。推进用地用林审批联动，变“串联”为“并联”。优化审批服务，探索容缺受理工作机制。建立从报批开始端到审批结束端全流程联动和管控机制，主动提前介入，全程质量监管，避免因报批滞后导致建设项目违法用地用林。
（七）强化批后监管，规范利用自然资源。加强和规范自然资源监管体系，梳理监管事项目录清单，制定监管职责和标准，依法依规担负起事中事后监管责任。强化批后监管,特别要加大对永久基本农田、自然保护地、公益林、建设项目用地用林，矿产资源勘查开采，野生动物人工繁育和经营利用等行为的监督检查，发现违法行为及时督促整改，对拒不整改的及时移交执法机构。行政处罚事项已经划转到综合执法部门的，要按照“事项划转、监管不减”原则，厘清职责边界，建立“各进一步、分段处置、闭环管理”的工作机制，形成监管、督察、执法合力,共同打击违法行为。
四、立足抓早抓实，加快“末端查处”，“零容忍”遏制自然资源违法行为
（八）严格落实自然资源执法巡查制度。进一步完善自然资源执法巡查制度，落实巡查工作要求。依托田长制、林长制，明确各级田长、林长和巡查员、护林员的责任范围，将自然资源保护做到人地对应，责任到村、到人、到地块，压实乡镇村执法责任。区县自然资源主管部门要加强对乡镇（街道）、村巡查工作的监督指导，认真落实发现、制止、报告、处置、移交、登记等全过程闭环管理措施，强化执法巡查制度执行力和实效性。要将耕地、林地，特别是永久基本农田、公益林、自然保护地以及违法行为易发多发区域纳入重点巡查对象，发现违法行为及时制止纠正。制止无效的，报告同级人民政府和上级主管部门，必要时可根据情况抄告发改、建设、应急、电力、供水等相关部门，落实停水、停电等相关措施，涉及生态环境破坏的，可向法院申请禁止令，落实共同监管责任。
（九）提高违法线索发现能力。创新执法巡查手段，积极运用卫片、智能监控、无人机等技术手段，查漏补缺，弥补执法力量薄弱、巡查区域难覆盖等不足。做实“耕地智保”“天巡地查”等应用场景，对耕地及违法行为多发易发区域实行实时监控，通过人工智能抓取疑似违法行为，提高违法线索发现能力。建立完善“人防+技防”的工作机制，发现问题及时推送各级田长、林长，确保违法行为早发现、早制止，早处置，实现巡查任务可跟踪、发现问题可上报、处置结果可检查。
（十）强化自然资源卫片执法。认真落实自然资源卫片执法检查“县级核查上报、市级逐宗审核”责任制，坚持求真求严做好土地矿产卫片、森林督查等执法检查工作，全面、客观、准确地判定卫片图斑。各区县要坚持抓早抓实做好卫片执法工作，按照“月清、季核、年度评估”的工作要求，对卫片执法发现的违法行为早核实早整改，该查处的，尽早查处、该拆除复耕的，尽早拆除复耕、能完善用地手续的，尽早完善，以年度为节点，确保在年底前处置到位，消除违法状态。做好半年度和年度评估，对违法行为追根溯源，找准问题成因，形成分析报告，对违法突出问题，举一反三，建章立制，完善措施，防范再次发生。
（十一）从严查处各类违法违规案件。各地各部门要严格依法履职，切实采取有力措施，严厉打击各类自然资源违法行为，维护全市自然资源利用和管理的法治环境。坚决落实对新增违法行为“零容忍”的要求，特别是对乱占耕地建房、违建别墅、挖湖造景、违建“大棚房”、侵占公益林、侵占自然保护地、违法开采矿产资源、非法猎捕野生动物等违法行为发现一起、查处一起，对涉及侵占永久基本农田、触碰生态保护红线的行为从重处罚。市级有关部门要充分发挥直接查处、挂牌督办、公开曝光等措施，形成打击自然资源违法行为高压态势。加强与公安、纪检及审判、检察机关的协助配合，坚持查事与查人相结合，确保行政处罚与责任追究落实到位。涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
五、推进司法衔接，强化“终端闭环”，完善自然资源违法行为执行处置机制
（十二）规范违法行为执行处置。落实行政执法“三项制度”，准确把握自由裁量标准，确保过罚相当，防止滥用执法权。行政处罚决定作出后要督促当事人自觉履行，该罚款的，罚款追缴到位，该没收的，没收处置到位，该拆除的，拆除复耕到位。当事人拒不履行处罚决定的，应依法申请法院强制执行。对作出责令恢复植被和恢复林业生产条件、补种树木处罚决定，当事人逾期不履行，可以依法组织代履行。规范罚没物品处置，对于没收违法用地上地面建筑和其他设施，符合划拨或集体土地拨用，连同地面建筑和设施一并划拨或拨用，应当以出让方式供地的，地面建筑及设施作价后一并出让；没收野生动植物及其制品由区县自然资源（林业）部门按照野生动植物管理的有关规定处置；没收其他物品按照财政部《罚没财物管理办法》处置。
（十三）建立行刑衔接协助配合机制。推动自然资源主管部门行政执法与公安机关执法联动，完善行刑衔接，建立信息共享、提前介入、协助调查、技术支持等配合机制。对破坏农用地、非法开采矿产资源、非法猎捕野生动物等可能涉嫌犯罪的自然资源违法行为，公安机关应当提前介入。行政机关在制止、查处自然资源违法行为时，可能引发群体性事件或暴力抗法、当事人难以查找或拒不配合、违法事实难以取证或难以认定的，可以提请公安机关协助调查。强化执法联动，加强对案件高发区域的联合执法，形成强大震慑力。
（十四）完善非诉案件裁执分离机制。按照权责一致和属地管理的原则，各区县政府负责本行政区域内违法建设防控治理工作，建立健全违法建设防控治理工作责任制、行政问责制，乡镇人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。申请法院强制执行拆除违法建筑或者需要拆除违法建筑方可恢复林业生产条件和恢复植被的案件，法院应当依法受理并裁定由乡镇人民政府（街道办事处）组织实施。乡镇人民政府（街道办事处）在收到法院裁决书后，没有信访风险的，应立即编制强制执行方案并组织实施，在执行完毕后三日内告知法院和主管部门；存在信访风险的，应当提供风险评估报告，说明理由，风险解除后应立即恢复执行。
（十五）推动建立案件执行监督机制。加强和司法机关的协助配合，强化案件执行法律监督，形成“主管部门依法申请、法院依法裁决、乡镇依法执行、检察院依法监督”的工作机制，通过行政与司法力量，共同推进自然资源违法行为执行处置。非诉案件法院依法裁决后，乡镇人民政府（街道办事处）怠于执行的，主管部门可以提请检察院法律监督，督促乡镇人民政府依法履职，乡镇人民政府（街道办事处）不依法履职的，可提请行政公益诉讼。推进生态环境损害赔偿，当事人不履行处罚决定造成自然资源破坏，主管部门可向法院申请督促令，督促其履行修复义务或达成生态环境损害赔偿协议，仍不履行或未达成赔偿协议，应当依法提起生态损害赔偿诉讼。
六、落实共管责任，建立自然资源共同责任机制
（十六）落实各有关部门的共管责任。坚决扛起“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”自然资源共同责任机制，形成自然资源部门牵头抓总、有关部门协同配合、齐抓共管的执法监管工作格局。自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责，牵头自然资源执法监督检查，负责土地、矿产领域违法行为的查处；综合执法部门负责违法建设、林业、野生动物领域违法行为的查处；农业农村部门负责农村宅基地的监督管理，组织耕地“非粮化”处置和农村村民违法占地建住宅的查处；生态环境部门负责自然保护地、生态保护红线相关监管工作，负责自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏违法行为的查处；水利部门负责河流、湖泊及水源保护地的监管，负责非法侵占水域的查处；市场监管部门负责野生动物交易平台的监管，负责非法交易野生动物的查处；公安部门负责涉嫌自然资源刑事犯罪行为的立案侦查和移诉等工作；纪检监察部门负责对有自然资源违法行为的党员、监察对象进行责任追究；各国有公司要确保本单位依法合理利用自然资源，发现违法行为及时纠正并承担相应法律责任。发改、建设、交通、应急、电力、供水、供气等部门和单位以及检察、审判机关依照各自职责共同做好自然资源执法监察相关工作。
（十七）完善田长制、林长制责任体系。各区县政府（管委会）是辖区内自然资源保护和管理的责任主体，政府（管委会）主要负责人是第一责任人。按照“党政同责、分级负责”原则，落实市、县、乡镇、村四级田长、林长和村级巡查员、护林员责任，建立“横向到边、纵向到底”自然资源保护监管体系。制定和完善巡查督查、部门协助、考核办法等相关配套制度，全面压实属地主体责任。加强耕地保护目标责任制和林长制考核，将自然资源执法监督作为重要评分依据。依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《违反土地管理规定行为处分办法》等规定,对不履行资源保护、监管、执法职责的行为,严肃追究主要领导和其他负责人员的责任。
（十八）强化执法监察工作保障。各区县政府要强化执法监察工作保障，将自然资源执法装备、信息化建设和所必需的工作经费列入财政预算。按照“大综合一体化”改革的要求，推进高频率、高综合、高需求执法事项纳入综合执法范围，推动执法力量下沉，充分保障区县和乡镇（街道）执法人员，确保配足配强基层执法力量。要为一线执法人员提供业务学习培训的机会，办理人身意外伤害保险，促进执法人员素质提升，优化人员结构。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，积极宣传自然资源相关法律法规，对重大违法案件予以公开曝光，发挥舆论、社会监督作用，营造全社会保护自然资源的浓厚氛围。
湖州市人民政府办公室
2022年12月9日
